论会计委派制度在金融领域的应用性
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[摘 要]：会计委派制度是西方公司治理结构中所有者约束和监督经营者行为的一种制度。这种制度能否引入到我国的金融领域，尤其是金融监管工作中来，是一个应该引起我们重视的问题。本文结合梧州辖区农村信用社会计委派制度的实践，对这个问题作了肯定的回答。
一、问题的提出
会计委派制度在西方国家公司的内部管理中应用普遍，是资本所有者保护自身利益的一种有效方式。在我国的政府机关和国有企业引入这一制度是1998年的事。它是指政府机关或企业的上级主管部门对其下属的分支机构或公司委派会计人员，并授权委派会计人员监督所派单位会计行为和其它经营活动的一种制度。
这种为了从源头上防范和治理腐败，由中央纪委发出通知明确要求政府部门、国有企事业单位试行的会计委派制度，自试行以来，全国31个省、自治区、直辖市，257个地 (市)、1029个县(市、区)开展了试点工作；试点范围包括党政机关、财政拨款的事业单位、国有或国有控股的企业，以及乡镇集体企业等，直接或间接委派会计人员近11万人，被委派单位涉及44000多个行政事业单位、79000多个企业；委派形式包括向国有企业委派会计总监或总会计师、向行政事业单位委派会计机构负责人以及对行政事业单位实行集中核算。从试点情况来看，实行会计委派制度，有利于发挥会计监督作用，促进党风廉政建设；有利于加强国有资产管理，防止国有资产流失；有利于提高会计信息质量，提高单位经营管理水平；有利于加强财政资金的管理，提高财政资金的使用效益。正是由于这一制度在加强和完善政府机构和企事业单位内部管理及反腐倡廉中的积极作用，财政部进一步加大了推广试点的力度(《中国财经报》，2002)。
这一在其它领域起到良好作用并得到推广应用的做法，能否引入金融领域呢¡对此，中国人民银行梧州市中心支行做了一次大胆的尝试，在辖内农村信用社实行基层社会计由联社委派，联社会计由行业管理办委派的会计委派制度。一年多的实践表明，会计委派制度对提高农村信用社的会计核算质量，保障财务、信贷信息的真实性，控制不合理的财务开支和违规信贷，防范财务和信贷风险起到非常好的作用。自实施以来，共堵住不合理的财务开支586笔，金额73万元；防范不合理的贷款643笔，金额751万元。正是由于会计委派制度所起到的独特作用及其它改革措施的全面启动，辖内2001年的农村信用社形势发生了根本性变化。至2001年底，全辖116个法人社中，77个出现盈利，比上年增加22个；9个联社中，4个出现盈利，比上年增加3个，其中，3个联社实现社社盈利；不良贷款比上年减少9323万元，下降10.7个百分点；财务减亏2230万元，减幅达61％。农村信用社的精神面貌发生了深刻的变化，领导班子和员工的思想观念有了根本的转变，竞争意识、创新意识和经营活力明显增强。这种状况如能持续3—5年，梧州辖区的农村信用社有望从困境中走出来，全面焕发出新的生机和活力。
梧州的这一做法有无理论上的依据和现实中的应用性呢¡会计委派制度在金融领域有无推广应用的价值呢¡本文想运用现代经济学中的委托代理理论和金融机构的公共产品性质，说明对包括农村信用社在内的所有金融机构实施会计委派制度的必要性和可行性，进而探讨会计委派制度有效发挥作用的要素原理。
二、梧州辖区会计委派制度的实施背景及做法
人民银行梧州辖区管辖广西最东部两个行政区——梧州市和贺州地区及其所辖的8个县、市的金融，由于经济基础薄弱、历史包袱重、信用环境差，金融机构的经营状况普遍不理想，尤其是农村信用社。
截止2000年底，梧州辖内共有独立核算的农村信社法人机构125个。其中，县级联社9个，基层社116个。由于种种原因，梧州辖内的农村信用社普遍存在着会计基础工作质量差、会计信息反映不够真实、财务监督不力、费用支出居高不下、信贷监督不到位、违规贷款时有发生、不良资产占比大等问题，已严重影响到农村信用社的生存与发展。如某县的农村信用社，1996—2000年不良资产从21.3％上升到93.1％，其中，由于越权发放、三查不落实、抵押无效、担保失效、决策失误或其它内部原因而形成的不良贷款共5846笔，金额11151万元，占同期不良资产余额的40％；财务从1996年盈利5.2万元到2000年亏损1917万元，主要形成原因是不良资产占比上升所导致的收入萎缩，财务管理不力所引起的费用支出增加，以及擅自购建固定资产所发生的非生息资产增大。由于不良资产占比高、财务亏损数额大，该县农村信用社基本依赖人民银行再贷款维持。另一县同期不良资产占比从54％上升到77％，最高时达89％(1999年)，财务亏损从1996年的732万增加到1999年的1487万元。不良贷款和财务亏损的形成原因也主要是内部约束机制失灵，会计信贷的监督管理不到位。据该县支行对所在地农村信用社进行常规检查掌握的情况，农村信用社经营管理方面存在的问题一是会计基础工作很差，不按规定登记帐簿、帐务核对没有做到“六相符”、不执行复核制度、做假帐、会计档案保管不善；二是财务管理混乱：巧立名目、滥发钱物、以贷收息、虚增利润，参与承包分成、超审批权限购置固定资产、挪用公款；三是信贷违规：一户多贷、以贷收息，超权限和违反贷款发放程序发放贷款、冒名借款相当严重。这些情况的出现一定程度上是由于信用社的会计人员为了本单位的利益或迫于社主任的压力没有履行监督职责所造成。又据对某农村信用联社资产质量状况的深入分析，该社3亿多的信贷资产，可基本确定有52％完全不能收回本息，究其原因，很重要的一个方面是会计监督信贷管理方面的作用得不到有效发挥，以致贷款“三查”制度流于形式，会计监督职能作为信贷资产管理内控制度的一个重要方面得不到真正意义上的重要和执行，亦即监督管理失控，结果是调查失实、评估失真、决策失误，最终导致资产损失。
针对这种情况，中国人民银行梧州中心支行利用2001年货币政策向农村信用社倾斜的有利形势，运用“饭碗理论”和“老太太卖鸡蛋原理”，在辖内农村信用社推行了一场以劳动用工制度、工资分配制度、信贷考核和责任追究制度、会计委派制度为主要内容的改革 (徐诺金，2002a)。在所有这些改革中，会计委派制度是一项非常重要的最具有基础性和探索性的改革。因为无论是工资分配制度，还是信贷管理制度的改革，都要以真实、全面、准确的会计和信贷信息为基础，都必须有严格的会计核算和监督。没有会计委派制度的改革配套，其它改革很容易走样而难达到预期效果。
正是基于这种考虑，我们把会计委派制度改革摆在了相当重要的位置。从制定方案、试点到全辖推广，前后花了大半年的时间。为了选派合格的委派会计和使委派会计切实履行好自己的职责，专门制定了《梧州辖区农村信用社委派会计制度实施办法》和《梧州辖区农村信用社委派会计、考核管理办法》，对委派会计职责、任职条件考核管理提出了具体的要求。如要求选派作用正派、业务精通的会计人员、对委派会计要实行异地委派和上收一级管理等。2001年实际派出会计人员125名，其中行业管理办派往联社9名；联社派往基层社116名。在联社派出的9名中，100％进行了异地交流；联社派往基层社的80％进行了交流。实践表明，会计委派制度可以在三个方面发挥明显的作用：一是会计监督职能得到体现。实施会计委派制后，会计人员由联社统一委派，会计核算工作直接对联社负责，真正享有了相对独立的会计监督权，能够依法依规对所在单位的会计行为进行监督，规范了费用开支，从严治社、增收节支得以落实。二是会计人员素质和会计工作质量明显提高。三是信贷监督得到加强，促进业务健康发展。实施会计委派制后，会计人员从放款凭证要素到贷款审批程序等都认真地进行了审核，发现不符合信贷规范化管理要求的，能及时予以纠正或制止，有效地遏制了违规贷款的发生。四是改变了事后监督的局限，实现了以“后卫防守”到“前卫监督”的转变。事前就堵住不合理的财务开支。如2001年事前堵住了不合理财务开支586笔，金额73万元；不合规的贷款643笔，金额751万元(徐诺金，2002b)。可以说，会计委派制度使对农村信用社的行业管理和金融监管工作由被动变主动，实现了“前卫”性管理。2001年辖内农村信用社的经营管理之所以出现了前所未有的好形势，会计委派制度功不可没。
三、会计委派制度应该引入金融领域
事实上，根据笔者在广东、广西、海南工作所掌握的情况及对我国金融领域存在问题的把握，梧州辖区农村信用社存在的问题，在其它地方的农村信用社同样存在；在我国农村信用社存在的问题在其它金融机构和金融领域也同样存在。问题的性质基本相同，差别只在程度。尽管我们可以从产权制度、治理结构、信用环境等许多方面去找解释金融机构存在这些问题的原因，并由此得出改革产权制度、改善治理结构、完善信用环境的必要，但我们还是认为，在金融领域实行会计委派制度是所有这些改革不能离开的一项重要的基础性工作。金融业作为一种不同于一般产业的特殊性和它作为企业所具有的一般工商企业的属性，都决定了会计委派制度这一在其它行业和梧州农村信用社行之有效的制度，也同样可以在金融领域里发挥它的作用。
1.金融在现代经济中的特殊地位和作用，决定了有必要实施会计委派制度，以保障金融信息的真实和全面。金融是现代经济的核心。江泽民同志在2002年全国金融工作会议上，明确指出：金融在市场配置资源中起核心作用，是调节宏观经济的重要杠杆，金融安全是国家经济安全的核心。最近一期的美国《商业周刊》(2002)在揭示华尔街腐败的文章中也指出：现代经济都依靠金融系统筹集和分配资本，而金融系统的基础是信息的诚实性。一旦投资者对金融系统的信息失去信任，就会使熊市加剧和延长，……还容易起到抑制经济的作用。
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一、问题的提出
会计委派制度在西方国家公司的内部管理中应用普遍，是资本所有者保护自身利益的一种有效方式。在我国的政府机关和国有企业引入这一制度是1998年的事。它是指政府机关或企业的上级主管部门对其下属的分支机构或公司委派会计人员，并授权委派会计人员监督所派单位会计行为和其它经营活动的一种制度。
这种为了从源头上防范和治理腐败，由中央纪委发出通知明确要求政府部门、国有企事业单位试行的会计委派制度，自试行以来，全国31个省、自治区、直辖市，257个地 (市)、1029个县(市、区)开展了试点工作；试点范围包括党政机关、财政拨款的事业单位、国有或国有控股的企业，以及乡镇集体企业等，直接或间接委派会计人员近11万人，被委派单位涉及44000多个行政事业单位、79000多个企业；委派形式包括向国有企业委派会计总监或总会计师、向行政事业单位委派会计机构负责人以及对行政事业单位实行集中核算。从试点情况来看，实行会计委派制度，有利于发挥会计监督作用，促进党风廉政建设；有利于加强国有资产管理，防止国有资产流失；有利于提高会计信息质量，提高单位经营管理水平；有利于加强财政资金的管理，提高财政资金的使用效益。正是由于这一制度在加强和完善政府机构和企事业单位内部管理及反腐倡廉中的积极作用，财政部进一步加大了推广试点的力度(《中国财经报》，2002)。
这一在其它领域起到良好作用并得到推广应用的做法，能否引入金融领域呢¡对此，中国人民银行梧州市中心支行做了一次大胆的尝试，在辖内农村信用社实行基层社会计由联社委派，联社会计由行业管理办委派的会计委派制度。一年多的实践表明，会计委派制度对提高农村信用社的会计核算质量，保障财务、信贷信息的真实性，控制不合理的财务开支和违规信贷，防范财务和信贷风险起到非常好的作用。自实施以来，共堵住不合理的财务开支586笔，金额73万元；防范不合理的贷款643笔，金额751万元。正是由于会计委派制度所起到的独特作用及其它改革措施的全面启动，辖内2001年的农村信用社形势发生了根本性变化。至2001年底，全辖116个法人社中，77个出现盈利，比上年增加22个；9个联社中，4个出现盈利，比上年增加3个，其中，3个联社实现社社盈利；不良贷款比上年减少9323万元，下降10.7个百分点；财务减亏2230万元，减幅达61％。农村信用社的精神面貌发生了深刻的变化，领导班子和员工的思想观念有了根本的转变，竞争意识、创新意识和经营活力明显增强。这种状况如能持续3—5年，梧州辖区的农村信用社有望从困境中走出来，全面焕发出新的生机和活力。
梧州的这一做法有无理论上的依据和现实中的应用性呢¡会计委派制度在金融领域有无推广应用的价值呢¡本文想运用现代经济学中的委托代理理论和金融机构的公共产品性质，说明对包括农村信用社在内的所有金融机构实施会计委派制度的必要性和可行性，进而探讨会计委派制度有效发挥作用的要素原理。
二、梧州辖区会计委派制度的实施背景及做法
人民银行梧州辖区管辖广西最东部两个行政区——梧州市和贺州地区及其所辖的8个县、市的金融，由于经济基础薄弱、历史包袱重、信用环境差，金融机构的经营状况普遍不理想，尤其是农村信用社。
截止2000年底，梧州辖内共有独立核算的农村信社法人机构125个。其中，县级联社9个，基层社116个。由于种种原因，梧州辖内的农村信用社普遍存在着会计基础工作质量差、会计信息反映不够真实、财务监督不力、费用支出居高不下、信贷监督不到位、违规贷款时有发生、不良资产占比大等问题，已严重影响到农村信用社的生存与发展。如某县的农村信用社，1996—2000年不良资产从21.3％上升到93.1％，其中，由于越权发放、三查不落实、抵押无效、担保失效、决策失误或其它内部原因而形成的不良贷款共5846笔，金额11151万元，占同期不良资产余额的40％；财务从1996年盈利5.2万元到2000年亏损1917万元，主要形成原因是不良资产占比上升所导致的收入萎缩，财务管理不力所引起的费用支出增加，以及擅自购建固定资产所发生的非生息资产增大。由于不良资产占比高、财务亏损数额大，该县农村信用社基本依赖人民银行再贷款维持。另一县同期不良资产占比从54％上升到77％，最高时达89％(1999年)，财务亏损从1996年的732万增加到1999年的1487万元。不良贷款和财务亏损的形成原因也主要是内部约束机制失灵，会计信贷的监督管理不到位。据该县支行对所在地农村信用社进行常规检查掌握的情况，农村信用社经营管理方面存在的问题一是会计基础工作很差，不按规定登记帐簿、帐务核对没有做到“六相符”、不执行复核制度、做假帐、会计档案保管不善；二是财务管理混乱：巧立名目、滥发钱物、以贷收息、虚增利润，参与承包分成、超审批权限购置固定资产、挪用公款；三是信贷违规：一户多贷、以贷收息，超权限和违反贷款发放程序发放贷款、冒名借款相当严重。这些情况的出现一定程度上是由于信用社的会计人员为了本单位的利益或迫于社主任的压力没有履行监督职责所造成。又据对某农村信用联社资产质量状况的深入分析，该社3亿多的信贷资产，可基本确定有52％完全不能收回本息，究其原因，很重要的一个方面是会计监督信贷管理方面的作用得不到有效发挥，以致贷款“三查”制度流于形式，会计监督职能作为信贷资产管理内控制度的一个重要方面得不到真正意义上的重要和执行，亦即监督管理失控，结果是调查失实、评估失真、决策失误，最终导致资产损失。
针对这种情况，中国人民银行梧州中心支行利用2001年货币政策向农村信用社倾斜的有利形势，运用“饭碗理论”和“老太太卖鸡蛋原理”，在辖内农村信用社推行了一场以劳动用工制度、工资分配制度、信贷考核和责任追究制度、会计委派制度为主要内容的改革 (徐诺金，2002a)。在所有这些改革中，会计委派制度是一项非常重要的最具有基础性和探索性的改革。因为无论是工资分配制度，还是信贷管理制度的改革，都要以真实、全面、准确的会计和信贷信息为基础，都必须有严格的会计核算和监督。没有会计委派制度的改革配套，其它改革很容易走样而难达到预期效果。
正是基于这种考虑，我们把会计委派制度改革摆在了相当重要的位置。从制定方案、试点到全辖推广，前后花了大半年的时间。为了选派合格的委派会计和使委派会计切实履行好自己的职责，专门制定了《梧州辖区农村信用社委派会计制度实施办法》和《梧州辖区农村信用社委派会计、考核管理办法》，对委派会计职责、任职条件考核管理提出了具体的要求。如要求选派作用正派、业务精通的会计人员、对委派会计要实行异地委派和上收一级管理等。2001年实际派出会计人员125名，其中行业管理办派往联社9名；联社派往基层社116名。在联社派出的9名中，100％进行了异地交流；联社派往基层社的80％进行了交流。实践表明，会计委派制度可以在三个方面发挥明显的作用：一是会计监督职能得到体现。实施会计委派制后，会计人员由联社统一委派，会计核算工作直接对联社负责，真正享有了相对独立的会计监督权，能够依法依规对所在单位的会计行为进行监督，规范了费用开支，从严治社、增收节支得以落实。二是会计人员素质和会计工作质量明显提高。三是信贷监督得到加强，促进业务健康发展。实施会计委派制后，会计人员从放款凭证要素到贷款审批程序等都认真地进行了审核，发现不符合信贷规范化管理要求的，能及时予以纠正或制止，有效地遏制了违规贷款的发生。四是改变了事后监督的局限，实现了以“后卫防守”到“前卫监督”的转变。事前就堵住不合理的财务开支。如2001年事前堵住了不合理财务开支586笔，金额73万元；不合规的贷款643笔，金额751万元(徐诺金，2002b)。可以说，会计委派制度使对农村信用社的行业管理和金融监管工作由被动变主动，实现了“前卫”性管理。2001年辖内农村信用社的经营管理之所以出现了前所未有的好形势，会计委派制度功不可没。
三、会计委派制度应该引入金融领域
事实上，根据笔者在广东、广西、海南工作所掌握的情况及对我国金融领域存在问题的把握，梧州辖区农村信用社存在的问题，在其它地方的农村信用社同样存在；在我国农村信用社存在的问题在其它金融机构和金融领域也同样存在。问题的性质基本相同，差别只在程度。尽管我们可以从产权制度、治理结构、信用环境等许多方面去找解释金融机构存在这些问题的原因，并由此得出改革产权制度、改善治理结构、完善信用环境的必要，但我们还是认为，在金融领域实行会计委派制度是所有这些改革不能离开的一项重要的基础性工作。金融业作为一种不同于一般产业的特殊性和它作为企业所具有的一般工商企业的属性，都决定了会计委派制度这一在其它行业和梧州农村信用社行之有效的制度，也同样可以在金融领域里发挥它的作用。
1.金融在现代经济中的特殊地位和作用，决定了有必要实施会计委派制度，以保障金融信息的真实和全面。金融是现代经济的核心。江泽民同志在2002年全国金融工作会议上，明确指出：金融在市场配置资源中起核心作用，是调节宏观经济的重要杠杆，金融安全是国家经济安全的核心。最近一期的美国《商业周刊》(2002)在揭示华尔街腐败的文章中也指出：现代经济都依靠金融系统筹集和分配资本，而金融系统的基础是信息的诚实性。一旦投资者对金融系统的信息失去信任，就会使熊市加剧和延长，……还容易起到抑制经济的作用。
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