有关“费改税”的几个认识问题

一、要站在宏观的层次上看待“费多税少”的矛盾 

“费改税”问题的提出，首先是缘于对我国政府部门收入规模的判断。起初，人们用改革以来财政收入占GDP的比重大幅度下降（1978年为31.3%；到1995年仅为10.7%），来论证政府部门集中的社会财力过少了。但是，令人难于理解的是：在财政性质的收入如此之少的条件下，为什么庞大的政府机器仍能运转？各方面政府职能的履行亦未因此而陷于停顿？后来，随着研究视野的放宽，人们注意到：财政收入占GDP的比重并不是判断现时我国政府部门收入规模的唯一标准。事实上，目前我国政府部门收入口径，除了预算内的规范性财政收入之外，还须计入：预算外收入、没纳入预算外管理的制度外收入以及财政收入退库，等等。按最保守的估计，各种游离于预算之外的非规范性政府收入和预算内的规范性财政收入之比，大约为3：2。以1996年预算内财政收入占GDP的10.9%推算，游离于预算之外的非规范性政府收入占GDP的比重，为16.35%、也就是说，目前我国政府部门收入在GDP中的占比，实际上已达到25%以上。 

进一步说，非规范性政府收入的来源，基本上是各种各样、形形色色的政府收费（如行政事业性收费和基金性收费、对农民收取的乡统筹和村提留以及各级政府的集资摊派等），非规范性的政府收入又大多于规范性的政府收入，于是，便产生了所谓“费多税少”的特殊的矛盾现象。也正因为如此，才有了“费改税”（或称“改费为税”）的政策主张。 

从表面上看，“费多税少”是所谓的“费税之争”或财税部门与其他政府部门的“权力之争”。然而，如果跳出部门或微观的局限，站在整个经济社会发展的宏观层次上考虑问题，就会发现，“费多税少”矛盾的实质，是政府部门收入机制的不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范。 

可以说，这一问题已经成为我国改革事业进一步推进的极大障碍。非财政部门介入财政性分配，导致国民收入分配渠道混乱。政出多门的各种政府收费的一个共同特征是自收自支，不纳入预算管理。既然能够自收自支，那么收费项目的多少和收费规模的大小，就同各部门、各地区的利益特别是同有关人的个人利益挂上了钩，其收费的积极性自然会越来越高；既然能够不纳入预算管理，其支出去向又脱离了各级人民代表大会的监督审查，也促使其收费积极性愈加高涨。如此演化下去，各种政府收费日益扩展，非财政部门大规模地介入财政性分配，使得整个国民收入分配渠道陷于混乱状态。各个政府职能部门的行政、执法与来自其管理对象的资金上缴有了直接联系，以权谋钱、以权换钱等不规范行为也就由此产生并蔓延开来。换一个角度，各类腐败现象之所以屡禁不止，一个重要原因，就在于政府部门收入机制的不规范为其提供了土壤和温床。 

形式多样的税外收费，干扰了企业的改革和经营。国有企业的困难状况与其负担的沉重是有关系的。但负担重并非是税负重。1996年，全国各项税收相加，不过6901亿元，占当年GDP（67700亿元）的比重，仅为10.2%。这样的宏观税负水平，无论作哪样的比较，都不算高。其实，造成国有企业负担重的真正原因，还是政府部门的乱收费、我前不久见到这样一份材料（《北京晚报》1997年10月2日）：根据有关部门对北京地区6个国有企业的初步调查，他们所承受的来自各个政府职能部门的收费项目，多达206项。这其中，有节日摆花费、亮灯费、禁烟牌费、驱赶叫花子费、精神文明建设费、精神文明知识大赛培训费、树木打药费、排放雨水河道清淤费、河道维修排水费、旧人防拆除补偿费、卫生费、保洁费、道路清扫费、门前三包卫生罚款。环卫设施费、修垃圾站费，垃圾桶胸置费、垃圾清运费、委托垃圾渣土清运费、垃圾消纳费。门前三包责任书镜框工本费，等等。五花八门的收费，使得本已陷人资金不足、机制不活、产品不适销对路、人员负担过重等困境之中的国有企业。雪上加霜，不堪重负。国家经贸委的调查还表明，国有工业企业的各种不合理负担，大体占到当年其实现利税之和的20%，甚至超过了当年实现的利润，严重干扰了企业的改革和经营。 

“弱干强枝”的财力分配格局，削弱了政府的宏观调控能力。这些年，在政府部门财力分配上所存在的“‘弱干强枝”现象，一直困扰着我们。所谓“弱干强枝”，是将政府部门的财力分配格局比喻为一棵树，这棵树的“树干”是弱的，经不起风吹草动；而它的“树枝”繁茂，致使头重脚轻、这种分散的财力分配格局。不仅存在于中央政府与地方政府之间，而且，在各个不同级次的政府与其所属的职能部门（如省一级政府与其所属的各厅、局）之间，甚至每一级次的政府与其下属级次的政府（如省一级政府与市、县级政府）之间，也都有类似的表现。中国有一句老话.叫做“只有吃皇粮，才能给皇帝办事”。财力分散了，各部门、各地区的支出，除了依靠政府集中调配的那一块儿规范性的资金外、还分别拥有各自非规范性的财源，可以自立规章，自收自支。其结果.肯定是中央政府以及各个不同级次的政府宏观调控能力的削弱。人家常说的自所谓“诸侯经济”、“王爷经济”，也就是在这样一种背景下出现的。长此以往，势必危及国家的政令统一和经济社会的稳定发展。 

政府部门收入机制的不规范。加剧了政府机构膨胀和行政管理费用猛增的势头。对于政府机构膨胀和行政管理费支出增势迅猛的问题，人们通常把它归结为行政管理体制的改革滞后，其实，除此之外，更为重要的原因，还在于政府部门的收入机制不规范。在政府部门收入机制规范化的条件下。每年可取得或可供其使用的收入便是一个既定不变的量。其支出的规模，便不能不受其收入规模的约束。无论从历史上看，还是就现实来说，对政府支出约束最强的因素就是税收。税收所具有的特性之一——“数额的相对固定性”，实质是一把双刃的剑。一刃是针对纳税人的，即要求纳税人把该交的税全部如数交上来，另一刃则是针对政府的，即征税的额度必须控制在法律所允许的范围之内，不允许有超越法律之外的征收。我们现在面临的问题是：税收对政府支出的约束是强的，但政府部门可以突破税收的限制，在税收之外通过收费取得收入，各种收费还可以自立章法，按需而征。规范性的税收与非规范性的收费同时存在，后者又大人多于前者，并已可以在相当程度上“随意”上调，处于如此宽松环境中的政府机构和行政管理费支出，怎么能不膨胀和增势迅猛？ 

站在这样的高度来认识，“费改税’不过是为规范政府部门收入机制，从而规范政府部门行为，完善整个社会主义市场经济体制而必须采取的一个重大举措。 

二、要清楚地认识“费多’和“税少”之间的关系 

我的基本看法是：“费多”和“税少”是一种因果关系。最初，“税少”是“因”，“费多”是“果”“费多”是由“税少”而引发的。但事情演化下去，“费多”又进一步加剧广“税少”。在这个时候。“费多”变成了“因”，“税少”则成为了“果”。循着这样的线索回顾改革以来我国政府部门收入机制所发生的变化，可以更清晰地透视隐含在其后的深刻的经济和社会背景。在传统经济体制下，我国政府收入机制呈现两大特征：一是税利并存，税少利多。二是来自国有经济单位的缴款占大头儿。以1978年为例，在当年全国财政收入总额中，来源于国有经济单位上缴的税收和利润份额分别为35.8%和51.0%，两者相加是86.8%。从这几个数字中.我们看不到农民和城市职工对财政收入的贡献。国家机器的运转和政府职能的履行，似乎就是依赖于国有经济上缴的税利。但深入一步看，如此的政府收入机制之所以能够在那个时期存在并维持下来，显然有其特定的制度基础。这就是：农副产品统购统销制度、国家统管城市职工工资制度和财政统收统支体制。 

1953年颁布的《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》，赋予了政府按相对偏低的垄断价格统一收购和销售农副产品的权力。在农副产品统购统销的制度下，农民要按国家规定的相对偏低的价格标准将剩余的农副产品统一卖给国家，并由政府按计划统一供应给城市工业部门和城市居民消费。低价的农副产品、不仅直接降低广工业的原材料投人成本，也使城市居民获得实物福利（生活费用降低）并间接降低了工业的劳务投入成本，在低成本的基础上，工业部门获得了高的利润。1956年出台的《国营企业、事业和机关工资等级制度》，赋予了政府统一掌管城市职工工资标准，并统一组织城市职工工资调配的权力。在国家统管城币职工工资的制度下，政府可以通过压低工资标准、减少升级频率的办法，直接或间接地降低工业的劳务投入成本（事实上，从1956年至1977年的20年间，我国只进行了三次小幅度、小范围的工资升级工作）。在原材料投入成本和劳务投入成本被人为降低了的同时，那一时朗的工业品实行计划价格。工业品的计划价格又长期偏高于农副产品的收购价格（即工农产品“剪刀差”）。于是.在低成本和高价格的基础上，工业部门获得了高的利润。 

在自建国初期就已实施下来且几十年基本未变的财政统收统支管理体制下，国有经济单位（其中主要是国有工业企业）的纯收入，基本上都交由财政集中支配，其本身能够自主支配的财力极其有限。于是，通过财政上的统收，“汇集”在国有经济单位中的高利润便转移到了政府手中，形成了财政收入的主要来源。 

上述的政府部门收入机制，带给我们两个结果。在普通百姓的眼中.不管是税还定利.都是山单位交的，与个人无关（实际上，那一时刻的农副产品低价统购和城市职工低工资制度正是农民和城市职工向政府缴纳税收的两个“隐含’的渠道）。纳税意识淡薄或基本上没有纳税意识，就在情理之中了，此其一。在政府部门的眼中，无论是税还是利，都是主要由国有经济单位上缴的钱。既然彼此都姓“公”，税利不分或只问财政