公共事物的责任分担与利益分享――公共事物管理体制改革与开放的思考

   一、公共事务的内涵与特性

   公共事务就是伴随社会发展过程发生的关系国家。集体、个人共同利益的社会性事务。公共事务包括公共物品的生产与供给和公共服务的设立与开展。从广义上理解，国家事务和阶级事务也可列入公共事务的范畴，或者说它们之间有相互包含的关系。但是，我们认为，国家事务、阶级事务的目标指向与社会公共事务是不相同的，这两类事务的运作也有专门的规制，其承担者也特定不二。因此，还是应与公共事务严加区别，另当别论。

   公共事务的最大特性，就是它的公共性。公共事务的发生源自公共需求的变动；公共事务的承担是政府的责任，但它不排斥任何社会组织和社会成员的参与；公共事务的成果又可以让参与者（投资人）和非参与者（非投资人）共同享受，普遍获益。这种现象，经济学称之为公共事务的非排他性和不可分割性。公共事务的“公共”特性，决定了公共事务是无利可图的，公共物品和公共服务是无法通过市场交易提供的。所以，以追求利润为目标的企业“不愿管”公共事务，而势单力薄的私人又“管不了”公共事务。那么，公共事务的责任就理所当然地落在专门的公共管理机构――政府身上。

   但是，公共需求的不断变动，又决定了公共事务还具有另外两个特性――多样性和阶段性。

   公共事务的多样性，表现出社会生活的变化发展，公众自主选择公共物品和服务的权力的真正实现。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好倾向不可能一模一样。普遍的需求与特殊的需求。较低层次的需求与较高层次的需求，分布不均地存在于不同的社会群体中。恰恰是公共事务的多样性，检验了政府垄断公共事务权力的优点和缺点，同时，为以益公惠民、服务大众为宗旨，以非营利为基本原则的民间社团组织与政府分担公共事务责任提供了实践依据，并创造了极大的机会和生长空间。

   公共事务的阶段性，表现出公共事务在社会发展的不同阶段，会有不同的内容、不同的形式和不同的标准；某些事物在某一阶段会集聚增多，某些事务的范围、对象会发生转移变化。在经济不发达的社会阶段，低层次的基本生存需要是公众普遍的需求，那么，公共事务的大部分甚至全部都是围绕着提供和保障公众基本的吃饭穿衣展开。社会经济发达了，公众的生活品位发生分化，对生存质量和福利水平的要求更高，更多元化，文化方面、个性发展与享受方面的公共事务增多了。例如，现阶段，居住环境方面的公共事务增多了，人口流动、卫生保健、尊老爱幼方面的公共事务增多了，消除贫富差距、创造平等机会方面的公共事务增多了。而且，一些原来纯属经济事务范畴的事务，也逐渐转化扩大为公共事务，例如，交通、电话通讯、信息网络建设等事务。显然，此阶段的公共事务与经济匾乏时代的公共事务不可同日而语。

   现代社会，是以和平与发展为主题的社会，各国政府已注意到治理好公共事务，对国内稳定，提高国际竞争力，促进和平与发展的重要意义。许多发达国家，把改革公共事务管理作为政府的优先目标之一。国际权威评估机构已把公共事务管理作为衡量一国政府施政目标和治理水平的重要指数，把公众在公共事务中的地位和参与程度，作为衡量一个社会民主文明进步的尺度。

   二、公共事务管理的旧格局和现时状态

   随着我国社会发展，社会公共生活日新月异，公共事务日趋丰富膨胀，旧的公共管理模式受到冲击和挑战，政府担负公共管理职能的各种弊端也逐渐暴露出来，诸如：公平与效率的矛盾；相对固定的行政程序不适应日趋变动的公共事务的矛盾；政府机构膨胀、管理成本无限增长、财政负担加剧问题；官僚主义和形式主义问题；难以遏制腐败问题等等。公共事务管理制度的改革与创新势在必行。

   新中国50年来公共事务管理的基本状况和格局，有四个突出的特点：

   1． 管理公共事务的中心地位。主体地位几十年牢固不变。政府包揽一切公共事务，自上而下，一统到底，方方面面，无所不在。社会一切公共福利来自政府；

   2．各级政府行政部门重叠庞大，低效率高成本运行；

   3．习惯运用行政命令。宣传教育、群众运动。义务劳动综合治理的模式；

   4．政府之外，没有任何自治的承担公共事务职能的机构。

   具体分析，公共事务管理旧格局之“特”与中国过去的国情之“特”也是相互吻合的。

   首先，指导思想上的‘极左”和理论上的教条主义，直接导致体制上的僵化和管理行政的偏执。政府在施政过程中，把遵循“全心全意为人民服务”的宗旨，逐渐演变成了包揽～切公共事务，全面垄断公共权力。

   其次，在计划经济体制下，社会公共事务与政治、经济高度集中统一千一体，不仅政企不分，社会公共事务的运行也高度依附于政治权力的要求和政治目标、原则及秩序的规定。政府的职能并没有实现也不可能真正实现分化。体制决定了政府必然包揽一切公共事务。政府办企业、政府办社会，政府把天下的事务、天下的责任一身担，成为唯一的公共事务管理机构，名副其实的“全能政府”。

   第三，从社会公共生活的主体――公众的状态看，民间缺乏公共契约的自律与他律的传统习惯，而政府又没有缔造民主参与、广泛合作的制度进行有效的利益诱导，那么，公共事务除政府独家辛劳经营之外，原本可开采利用的更深厚更广阔的民间资源都白白流失掉了。

   第四，长期以来，我国民众的温饱问题未解决，基本的物质文化生活需求处于低层次，公共事务相对简单，量少。

   客观评价，必须肯定的是，人民政府几十年来在为最广大的人民群众提供最基本的公共物品和公共服务方面，是全心全意不遗余力的。不管政府组 织有多大局限性，政策措施多么僵化死板，为全体公民提供基本的公共物品和公共服务还是政府的职责。不过，面对飞速发展的社会，面对公共事务的新生长、新形态，政府独家承担的职责也必须向政府外延伸，分解了。

   我国从1998年开始实施新一轮机构改革，对政府机构的整体功能和管理职能进行重新疏理定位，这种职能定位，用朱¡基总理一句最简洁的话说就是：政府要管市场，但不能办市场。具体地说，政府职能主要是宏观调控、社会管理和公共服务三大块。这反映出政府力图实现其行政管理与加速构建社会主义市场经济体制的目标取向相适应，与社会公共事务呈现的崭新变化相适应。这是一次不同于以往的带有制度性根本转变的改革。已经进行的改革，给企业乃至整个经济生活带来的效益是巨大的。企业脱离了政府的行政管制，以真正独立的经济主体投入市场竞争，追逐和获取最大的商业利润，整个社会经济总量迅速增长，人民群众物质文化生活日益充实丰富，社会公共事务也日趋膨胀，并随之出现许多新领域、新形态、新问题。但是公共事务的变化并没有像经济事务、政治事务的变化那样引起从政府到民间强烈的关注。在公共事务领域出现的许多问题，更显示出政府目前的体制改革和职能转变在公共事务管理方面还不到位，不配套，不衔接和不适应。这就造成了目前我国公共事务管理总体上呈现“三态”：

   1． 矛盾态。一方面政府体制改革把公共服务作为一项重要职能加强和改进；一方面社会公共事务伴随市场经济发展丰富扩大，大量的公共事务是前所未有的（没见过），政府受职能和人员编制、素质制约，既不可能投入更多行政资源来管理（管不了），又缺乏管理的经验和技术（管不好），若按旧的行政主体模式来管，往往出力不讨好。

   2． 2．真空态。长期以来，我国国民经济结构一直局限在第一部门（企业）与第二部门（政府）的二元化格局当中，而对以非营利为目的，以参与公共事务、推进社会公益为宗旨的第三部门（营利组织）构建与发展严重忽视。社会公共事务责任分担的法规、政策几乎空白；民间合作承担公共事务的意识淡漠，能力乏弱；有关第三部门（非营利组织）的理论研究和舆论宣传更为少见。

   3． 3．流失态。由于制度的空缺和体制转换的不到位、不配套、不衔接，导致社会公共事务的“利益蛋糕”无法做大，甚至导致利益流失。例如，市民利益社区化后，社区服务与管理制度的空缺；企业污染公共环境并对民众健康造成损害，这种外部不经济问题缕缕发生无力纠正；城镇现有公共文体设施和福利设施长时间闲置甚至荒废，有些转为商业性使用；企业、私人捐赠的公益金，本来有保值增值的能量和效应，由于机构和制度不完善，无监管，账目混乱，致使大量基金不仅难以保值增值，甚至在投资中被骗，被拆借、挪用、流失；许多适宜政府与非营利组织携手开发共同承担的公益事业，未能有效地开发等等。

   4． 公共事务管理的改革正随政府体制的改革在推进中，方向已明确，大势趋好。现在所要做的，就是加速新陈代谢，全方位实现公共事务管理的制度创新。

   三、公共事务管理的新模式