探析我国公共政策制定过程中的参与机制

探析我国公共政策制定过程中的参与机制

       摘要：公共政策的实质是对社会利益的权利分配，只有在参与机制和决策机制实现良性互动的前提下，才有可能实现公共政策的选择过程和选择结果代表公共利益，从而保证对社会资源进行公正、合理的分配。中国转型期多元化的社会利益结构，要求在公共政策制定中，进一步加强和完善政治参与机制，保证公共政策制定过程更加明晰化、规范化和制度化。

       关键词：利益结构；公共政策；参与机制；制度化
　　
　　一、公共政策制定中参与机制的重要作用
　　
　　社会利益结构的变化给传统政治体制带来了压力，从而也对公共政策的制定提出了新的要求：一个成熟的公共政策制定体系，必须具备较强的适应和包容能力，能够及时接受并同化新的参与主体，并在制度化的框架内接受他们合理的价值观念和权利要求。因此，如何健全和完善公共政策的参与机制，直接关系到科学的公共政策制定体系能否顺利建立。
　　1.政治参与的制度化是民主制度的重要体现

　　民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治参与是一个重要体现，民主制度的实质就是对公民政治参与活动的保护、疏导和规范。政治学家罗伯特·达尔和米歇尔·哈蒙认为：公共性是指在民主政治过程中，个人和团体不断互动形成的利益格局。它强调政策过程的互动性是维持与获取公共利益的必要条件。所谓政治参与，是“旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动”[1]，即普通公民通过合法的政治渠道来表达政治意愿，影响政府决策，从而实现特定政治经济利益要求的政治行为与过程。权力是一种稀缺资源，谁拥有权力，谁就处于支配他人的主动地位。政府作为公共权力的主体，本身具有权力扩张的欲望。公共权力在行使过程中，如果缺少了公民的参与，容易导致权力垄断，造成公共权力的非公共运用。控制政府利益扩张不能依靠政府自身的道德约束和良心发现，公众必须依靠自己的力量实现对政府政策行为的监督。因此，伴随着民主制度化而日益完善的政治参与制度正成为公共政策公共性的强有力的保障。

　　政治参与影响着社会公平。根据民主理论，“参与代表着确定目标及对所有社会问题选择手段的过程”[2]。社会目标通过参与来确定，必然会最大限度地分配社会的利益，以符合公民的需要和愿望。“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”[3]政治参与程度的高低与效能的优劣已成为现代社会衡量一个国家民主化水平的尺度。正如英国学者戴维·赫尔德所言:“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名符其实的民主。”[4]可见，对于政策系统而言，有自主性公众参与保证的公共政策过程，至少在程序上更多地符合民主，在结果上更多地符合民意。政治参与可以稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。

　　政治参与的制度化过程就是民主制度的不断完善。亨廷顿把“制度化”看作是组织与程序获得价值和稳定性的过程。通过不断的制度创新，使逐渐复杂的民主制度规范体系不断适应公民政治参与日益增长的需要，使政治参与逐步组织化、有序化、理性化，也就是通过不断的法律化和内化，使这个规范体系日益稳定。完善的政治民主机制、参与机制将促进政治的动态稳定。良好的政治参与不仅是一国民主化水平的指标特征，而且也是公民自我提高民主素养与民主能力的现实途径，“对智力活动的唯一充分的诱因，是智力活动的结果有被实际采用的希望，人们只有自己亲自发现真理才能懂得真理”[5]。参与政治生活不仅是保护个人利益的需要，而且是创造、发展完善公民政治参与民主制度的需要。政治参与可以增加公民对政治的关心程度，从而提高对政治体制的归属感，这同时也有助于提高公民对现存政治体系的认同和增强政府的威信。
　　2.有序的政治参与可以满足转型期多元利益群体的政治诉求

　　转型期的中国社会利益结构趋向多元化，利益结构的转型带来了政策制定过程中政治参与的必要性和迫切性。利益分化激活了利益载体，利益结构变化造就了一大批有参与愿望和参与能力的个人和群体。到2001年6月底，民政部门宣布全国有各类社团超过20万个。这些社团的活动显示出中介组织在资源配置中的作用正在不断增强。[6]

　　在现代社会中，公民政治参与的动机是基于某种具体的利益要求，其中最主要的是实现特定的经济利益，这也是政治参与的推动力。市场经济以承认并保护建立在明确产权制度之上的多元社会利益为基本前提，正是这种基于独立于国家利益之外的企业、个人、地方等多种利益共存的利益格局，造就了经济发展的内在动力机制，使整个社会充满活力。而多元的、差异性的社会利益结构使公民的政治参与动机与行为全然不同于计划经济下的情况。市场经济体制的逐步确立，促成了公共主体意识的觉醒，在利益格局中出现的新阶层和利益群体迫切要求介入政治过程，表达他们的利益要求，希望政府作出有利于自己既得利益的决策。而在利益关系调整中利益受损或在利益分配中居于不利地位的利益群体，则希望通过利益表达使政府注意到他们的利益要求，并扶持其利益实体的发展。市场经济从根本上解除了公民对政治或政府控制下的“单位”的经济依附，独立的经济人格造就了相对独立的政治人格，公民对政策的评判不再完全看上级行政主管的意图，而能够从政府决策对自身利益影响的角度，作出独立的判断和选择。由于越来越多的公民逐渐意识到公共政策与自身利益的密切联系，他们的政治参与也日趋自主化。每个公民已不仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，将以前潜在的要求显性化，希望通过政治参与向公共政策系统施加影响，使公共政策对自己及所属的团体更有利或减少损失。总之，政治参与使公共政策能够更切合公民和利益群体的现实需求，更接近社会普遍接受的公平、合理的社会资源分配标准。因此，扩大科学有序的政治参与是一个现实的选择，并且结合中国国情，逐步做到用法律来调整、规范公民的政策参与，最终实现公民的政策参与制度化和有序化。
　　
　　二、公共政策制定中参与机制存在的问题
　　

　　目前，我国政策参与的现实是，一方面利益格局的变化和利益关系的调整极大地激发了公众的参与热情，要求形成更加完善的参与机制，使制定的政策更好地体现和代表不同社会阶层的利益要求，以满足民主政治发展的需要。另一方面，我国政治制度化水平不高，政策参与方式不完备，不能满足公众对政治体系的期望，使政策制定中社会主体的参与面临一系列问题和困境。具体而言，我国公共政策制定中政治参与问题主要表现在：
　　1.政策制定中政治参与的组织化程度低

　　政策参与按其组织化程度可分为个体参与和组织参与两种类型，它们同时也是政策参与过程中的两个不同发展阶段。个体参与行为属于政策参与的低级阶段。在我国目前情况下，个人缺乏利益表达和利益综合的组织意识，许多人在表达利益和实现利益的过程中，往往找不到有效的利益表达途径，因此不能以利益群体的组织参与模式去行动，而是以个体参与形式去施加影响来达到实现利益的目的。例如，许多人在利益受损时，表达利益的方式往往是：给领导写信，向有关部门举报，打市长电

话，去信访办申诉或向媒体曝光等方式。这一方面是因为公众的集团意识差，另一方面是因为社会还不能为利益群体充分表达利益提供比较通畅的途径。目前有两种可以利用的正式渠道，一是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程；二是党和政府开设的来信来访制度、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。对普通公民来说，能够直接参与的机会毕竟太少，真正能够吸引公民积极参与公共政策制定的民间思想库、各种利益团体、法人组织等渠道还十分有限，人民群众表达自己意志和愿望的要求难以充分及时地得到满足。当然，我国也存在着团体影响政策的行为，但这些团体主要是政治性社会团体即人民团体，如工会、工商联、妇联、共青团、科协、文联等，这些团体是参政的，是国家政权体系的延伸，但这类团体规模过分庞大，以致其所代表的利益范围已无法确切界定。而具有利益群体性质的自发性社会团体如行业性的、专业性的、学术性和联谊性的社团，在我国政策制定中则参与较少，对政策过程影响不明显。虽然一些自发性社会团体这些年来在政治生活中的影响日益扩大，但也是通过进入人民团体和人大、政协等官方机构来实现参与的，其参与渠道和影响依然有限，如私营企业主和企业家群体这两个新兴的利益群体，虽然在全国许多地方成立了私营企业主协会及行业组织，但他们的参与主要是通过积极参加工商联、妇联、青联等人民团体，同时担任各级人大及政协代表等方式来实现的。而在西方国家，“政府决策过程实际上是各种利益集团争取影响政策的过程，在这种影响之下，政策便成为各种利益集团竞争后所造成的均衡”[7]。我国与西方国家的国情不同，在我国目前不存在真正意义上的利益集团，但发展具有利益集团某些相似特点的社会团体，扩展其在政策制定中的参与渠道和影响，使政策内容更能充分表达民意，保证政策过程的科学化、民主化，促进国家的稳定和团结，则具有很强的现实性和必要性。
　　2.公众对政策活动的参与方式非制度化

　　“制度化参与是指公民的政治参与和政府对政治参与的管理都依据法治原则，以法律规定和确认的方式和程序进行的参与方式。目前主要有政治选举、政治结社、政治表达等三类方式，这些具体方式能保证公民政治参与的制度化、法律化、经常化、秩序化。”[8]而在社会转型时期，由于民主政治体制，尤其是政治参与机制还存在不完善的地方，因此，在政治参与实践中，也存在一些非