强化政府对企业的监管之方法论

强化政府对企业的监管之方法论

　　［摘 要］ 市场经济体制下，企业与政府并非毫无关系。在激烈的市场竞争面前，企业受利润的驱使而冒着道德风险生产出的一些负外部性的产品，给社会和人民带来了危害。由于我国还处在由计划经济向市场经济转轨的过程之中，市场经济的发育还不成熟。因此，政府有责任也有义务承担监管的责任。然而现实却使我们看到了政府的监管缺位。消除监管缺位，应从理论和实践两个层面上找寻方法：政府要制定相关法律，规范企业经营行为，加大企业违规处罚力度，尤其要注重监管过程和监管手段。

　　［关键词］ 政府与企业关系; 企业道德风险; 政府监管;监管缺位 
　　
　　一、我国政府与企业关系
　　
　　当前，世界各国政府与企业关系大体有三种：第一种是“警察和司机关系”，政府和企业没有隶属关系，政府只需告诉企业什么是不该做的，企业里的其余事情政府一概不干涉。第二种是“手足关系”，即政府与企业之间相互依赖，官商一体。第三种是“父母与子女关系”，企业隶属于政府，不是独立的市场主体，政府对企业的一切活动都拥有决定权。
　　显而易见，我国改革开放前的政府与企业关系属于第三种。计划经济体制下，政府对企业的管理是事无巨细的微观管理，政府不仅告诉企业不该做什么，还规定了你必须做什么，很显然，企业没有一点点的自主权，完全是政府的附属物。改革开放以后，尤其是建立社会主义市场经济体制以后，我国政企关系逐步向混合型政企关系转变：政府与部分国有企业保持“父母与子女关系”；一些地方政府与其所办的企业是利害相关的“手足关系”；而政府与民营企业则是监督与被监督的“交警与司机关系”，政府决定让企业“自力更生、艰苦创业”，于是不再“溺爱子女”，逐步下放企业经营权，实现政企分开。但是政企分开并不意味着企业与政府的完全脱离。世界银行1997年发展报告提出了政府的市场功能有：建立市场，监督市场，引导市场，参与市场和筹集社会资金、管理公共财政、实施社会保障。以下主要谈论政府对私营企业的监督职能。
　　
　　二、企业之道德风险
　　
　　私营企业和政府之间是以法律为基础、以法规管理为主的政企关系。政府对私营企业的政策由不禁止、默认、“顺其自然”到“鼓励、保护、引导、监督和管理”。政府运用法律的手段，规范私营企业的经营范围和经营行为；制定法规，直接对私营企业进行监督和管理。政府运用这些法律法规对私营企业进行经营行为管理、税收管理、财务金融管理，在维护市场经济秩序的同时，促进私营企业迅速、健康地发展。但是我们仍应看到，一些私营企业在利润的驱使下牺牲了道德，生产出了一系列对社会产生负外部性的产品。
　　我国私营企业大多诞生于改革开放后的二十多年。在改革开放之初，由于长期实行计划经济所导致的经济短缺而压制的居民消费热情的释放，市场商品供给严重不足，因而消除了来自市场的竞争压力，使经营风险降低到最低点。这时，各种类型的生产经营者迅速涌向了市场。这些私营企业利用良好的商业机会，国家政策的开放，灵活的经营方式以及明显的价格优势，在20世纪80年代迅速成长和发展壮大，确立了其在市场中的地位。但是随着市场经济的确立，市场竞争也日益激烈，我国大多数私营企业由于缺乏个性发展而在竞争的洪流中感觉到疲惫，又由于没有良好的发展策略，便走上了铤而走险的道路——道德风险。 而政策性道德风险又是道德风险中极其重要的一部分，它是指私营企业违反政策或法制规定，或是超越政策或法制规定，进行政策或法制规定之外的经营活动或谋求某些特殊权利的活动，其最重要的特征就是对国家法律法规或国家政策条文的违背，如生产国家政策禁止的产品或从事国家禁止的生产经营 ［1］ 。
　　显然，企业的政策性道德风险不利于市场的正常有序的竞争，而政府的职能之一就是规范市场秩序。因此，政府需要强化对企业的监督与管理。
　　
　　三、政府监管缺位
　　
　　2006年7月9日央视《每周质量报告》披露，许多童装上充满鲜艳动人的图案，这些图案是用含有有毒致癌物质的非安全型涂料印染而成，而这些涂料一般使用在皮革、塑料甚至外墙上。童装和婴幼儿服装面料中甲醛超标的现象普遍存在，成为儿童健康的最大杀手之一。
　　2006年7月11日出版的《新京报》刊载文章指出，童装成为儿童健康杀手，这样的局面是谁也无法接受的。造成这种局面的原因是多方面的，其中有厂家见利忘义的因素，也有原料厂家以次充好的因素，甚至还有消费者贪图便宜购买劣质产品的原因，但最关键的原因却是监管部门的缺位所造成的监管漏洞。
　　再来看看食品药品：近年来，我们不断听到有关食品药品安全问题，如“欣弗”、“瘦肉精”、“苏丹红”等事件，尽管政府部门三令五申，却依然存在，还频频发生，更使我们触目惊心的是它还波及了一些知名品牌、一些跨国企业，“SK-II”事件便是典型的例子！专家指出，安全事故屡屡被曝光，一方面显示公众知情权逐步得到了增强，另一方面也暴露出了当前我国监管部门监管工作中的纰漏和不足［2］。
　　我们知道，消费者的主体是老百姓，但是他们中的绝大多数不具备有害物质甚至是有毒物质的检测能力，而企业是逐利的组织，在缺乏外部约束、信息不对称的情况下，一些企业主甘愿冒道德风险，从而降低生产成本提高市场竞争力。因此，政府监管部门作为代表公共利益的群体，必须担负起产品质量检测和质量信息公开的职责。但是这些屡禁不止的安全事件却使我们看到了监管部门的缺位！那么监管部门该如何切实为人民服务呢？笔者将从理论和实践两个层面予以论述。
　　
　　四、理论层面之方法论
　　
　　首先，在法律方面，政府要立法保证制定相关法律。美国的食品安全监管体系非常全面系统，很少有人为吃提心吊胆，基本上是“放心买，大胆吃”。美国有三级监管机构，其中的许多部门都聘用专家人员对原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，而且有与之配套的涵盖食品产业各环节的食品安全法律及其产业标准，既有类似《联邦食品、药品和化妆品法》这样的综合性法律，也有《食品添加剂修正案》这样的具体法规。在这方面，我国政府要加紧制定出与时俱进的法律［3］。
　　其次，从企业的角度来看，家乐福中国区总裁施荣乐说过：“在法国，我们只需要和几家大型食品生产企业打交道；而在中国，我们有9 600多家供应商，其中食品供应商的数量就超过5 000家。”由此可见，我国食品行业呈现出“多、小、散、乱”的特点。行业规模化程度低、生产加工企业小而多直接导致了我国食品安全风险和控制成本的增加。其实，小者无妨，乱实可惧。因此，政府须整治企业、规范企业，将不合格的企业驱逐出去，变“乱”为“规范”。
　　再者，从政府自身的角度来说，政府各监管部门职责要分明，如质量技术监督局负责食品生产加工环节的监管、食品药品监管局承担食品流通于消费环节及保健食品化妆品的监管职责、工商局负责执照发放和无证照经营活动的查处取缔。同时严格执行2004年9月1日发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，按照一个环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。
　　最后，在处罚力度上要绝不放松，千万不可助长违法者的气焰。在美国，一旦被查出食品安全有问题，食品供应商和销售商将面临严厉的处罚和数目惊人的巨额罚款。诸如此类关系身心健康的产品，断不可大意，监管一定要严格，处罚一定要严厉。
　　
　　五、实践层面之方法论
　　
　　理论虽如此，但也仅供参考，关键在于执行。因此，监管过程尤为重要，一方面监管人员要明确自己的身份，切忌与企业“搞关系”；另一方面要采取“非形式”的监管手段。
　　首先，政府的监管应到位，不能缺席本应承担的职能，更不能实施或执行不到位。受利己动机的驱使，许多地方政府在履行职能的过程中，把主要精力放在检查验收、验证发证等“租金”含量高的环节上，而对日常监管等无租可寻或租金含量低的环节则敷衍了事。一位食品安全专家直言，除了法规滞后、标准缺失，我国食品药品安全监管的一大问题，还在于有章不循、执法不严。尤其是当公众饮食用药安全与商业利益、个人利益、地方利益发生冲突时，有的人选择了“睁一只眼，闭一只眼”，不惜与违规企业成为一根“利益绳索”上的两只蚂蚱。郑州市委托民间机构的一项调查显示：2005年当地企业用于与政府部门“搞关系”的非正常支出比2004年几乎翻了一番。所谓“非正常支出”包括请吃饭、接待检查、送礼、送红包、报销政府人士拿来的单据、地方“土政策”收费、强行摊派、乱罚款等等。数据显示，与政府部门“搞关系”支出超过万元的企业比例达到14.6%。我们知道，监管部门手中有权，虽说这不是“私权”，却被私人所掌握，或者说是被某些人当做了私权。于是，我们可以这样说，正是这些有权力的监管部门决定着企业的生死存亡，至少与政府“搞关系”的那些企业主是这样认为的。就如清末民初实业家张骞之子张孝若写到的那样：“在中国的社会，要做事就和官脱离不了关系，它能够帮助你，也能够破坏你，如果民间做事，能得官力帮助，那当然就事半功倍了。”［4］在这样的情形下，追逐利润的企业怎么不会“俘虏”监管部门呢？但是作为公务人员，作为人民利益的代表，监管人员应该对得住自己手中的权力，对得住千千万万个选民，切不可为一己眼前利益而牺牲百姓的利益。因此，行政活动职能在法定范围内，依照本机关的职责和权限行事，所实行的行政行为必须符合法定程序。当行政权力被任意行使侵害企业权益时，企业有权要其行政机关补救或赔偿，同时，企业也必须依法进行经营活动。
　　其次，在监管手段上，要重实质轻形式，避免有限行政资源的浪费，达到既治标又治本的目的。一方面，各监管部门的检验检测