中外国有资产管理模式比较研究

湖北自考网来源：时间：2005-12-16 00:00:00

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党的十六大报告中指出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”这一精辟的论述，为深化国有资产管理体制改革指明了方向，国有资产管理体制的改革是一个不断发展完善的过程，深层次的体制问题和矛盾，会随着国有资产管理体制改革的实践，进一步显露，需要不断探索研究、不断解决完善，与时俱进。
一、国有资产管理、监督、运营新体制的定位与基本框架
国有资产是以国家作为出资者而形成的、并在法律上得以确认属于国家的资产。我国现存的国有资产大体可以分为两类：一类是经营性国有资产，另一类是非经营性国有资产。二者区别在于前者是资本类(要求价值增值)的国有资产，后者是非资本类(不要求价值增值)的国有资产。
国有资产管理、监督、运营新体制是国有资产的管理、监督、运营的制度化形式，它涉及国有资产的管理、监督、运营主体，作为管理、监督、运营对象的国有资产界定，以及管理、监督、运营国有资产的方式和与之相适应的组织制度等方面的内容。
社会主义市场经济中国有资产管理、监督、运营新体制基本框架有以下主要特点。
1．国有资产所有权的代理模式。国有资产所有权初始委托—代理模式，至少有四种可能：一是将国内全部国有资产的所有权只委托中央政府代理，地方政府不具有代理国有资产所有权的职能；二是将国内全部国有资产的所有权，由中央政府作为初始代理者，再由中央政府将其中地方性国有资产的所有权，委托地方政府代理(国有资产所有权的二级代理)；三是由中央政府和地方政府分别作为全国性国有资产所有权和地方国有资产所有权的初始代理者；四是将国内全部国有资产只委托地方政府代理，中央政府不具有代理国有资产所有权的职能。
2．构建国有资产管理、监督、运营新体制的“三个分离”原则。在明确了国有资产所有权的初始代理者，并界定了中央政府和地方政府各自所代理所有权的国有资产范围的基础上，应该按照“三个分离”的原则，构建国有资产管理、监督、运营体制的基本框架。即在政府机构的设置上，必须使政府代理国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构分离；在国有资产的管理、监督与运营方面，必须实行政(监管)企(运营)分离；在国有资产的运营中，必须实行资本经营与生产经营的分离。
3．国有资产管理、监督、运营新体制中不同层级之间的关系。在国有资产管理、监督、运营新体制中，不同层级之间的联系不再是行政性的，而是产权性的。其制度化形式，即国有资产的出资人制度和产权代表制度。国有资产出资人制度的核心内容，是确定谁是企业的国有资产出资者。在国有资产管理、运营体制中，它涉及两个层级的关系：一是政府的国有资产所有权代理机构，作为国有资产授权经营主体的出资者，与国有资产被授权经营主体之间的关系；二是国有资产授权经营主体，作为其出资企业的出资者，与其出资企业之间的关系。
产权代表制度是企业的出资者对其出资企业实施影响和予以监督的制度安排。在国有资产的管理、运营新体制中，产权代表由出资者委派，在承资企业中代表出资者的利益，并对出资者负责。由出资者委派的产权代表；主要有三种类型：一是向承资企业派出的董事会成员；二是向承资企业派出的监事会成员；三是向承资企业派出的财务总监。这三种类型的产权代表在责任方面有所不同：出资者委派的董事会成员，通过在董事会中的表决权，体现出资者的意志；出资者委派的监事会成员，通过对承资企业董事会的决策活动和经营班子的经营管理活动的监督，保障出资者的利益；出资者委派的财务总监，作为出资者的财务代表，专项监管承资企业的财务活动。
综上所述，与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、运营新体制的基本框架概括为：国有资产全民所有，中央、省市政府初始代理，国有资产经营机构授权经营，对国有独资和国有控股企业建立国有资产出资人制度和产权代表制度。
二、我国探索国有资产管理、监督、运营新体制改革的实践
我国的国有资产管理体制，在传统的计划经济体制下就经历了多次变革，但与现在建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、运营新体制的改革，是根本不同的。
我国国有资产管理体制面向社会主义市场经济的改革进程，以深圳市1987年成立全国第一个专门的国有资产管理机构和1988年国家国有资产管理局的成立为标志。
1987年，深圳市政府为了解决政府机构改革中行业主管部门撒消之后，国有资产管理相对弱化和国有资产流失的问题，设立了国内第一个专门从事国有资产产权管理职能的政府机构——深圳市投资管理公司(行政性公司)。深圳市投资管理公司主要的任务是：公司受市政府的委托，管理市属经营性国有资产，享有收益权和投资权。
1988年组建的国家国有资产管理局(作为国务院直属局，归口财政部领导)，代表国务院专司国有资产管理职能，是国有资产所有者的总代表。其任务是：对中华人民共和国境内外的全部国有资产行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的国有资产，并按照“统一政策，分级管理”的原则，逐步建立从中央到地方的国有资产管理体系。国家国有资产管理局的成立，标志着我国的国有资产管理新体制开始从国家总体上突破计划经济体制的框架。它为我国国有资产管理体制走向社会主义市场经济，奠定了重要的基础。此后，各省、自治区、直辖市政府和国家机关各部门也相继设立了专司的国有资产管理机构，确定了相应的编制，配备了专职人员，形成了包括中央政府和地方政府在内的全国性的国有资产管理体系。
1988年以后，我国国有资产管理新体制改革实践中的具体做法，大体上可以归结为三种具有代表性的模式，即深圳、上海最先试行并持续至今的“深沪”模式(辽宁省“两委”归一模式、吉林省“决策会议”模式、珠海市“一委两局”模式与“深沪”模式相似)；国内其他地区和1994-1998年中央政府所采取的“一体两翼”模式；1998年国务院机构改革后形成的“98”模式。
1．“深沪”模式。作为全国改革开放的试验区，深圳市在1992年9月成立了深圳市国有资产管理委员会，形成了深圳市国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制。
在第一个层次上，国资委的设立，实现了政府代理国有资产所有权职能的机构与社会经济管理职能的机构分离；在第二个层次上，国有资产经营公司的设立，实现了国有资产的运营职能与国有资产的监管职能的分离。与此同时，在第二个层次与第三个层次之间，既实现了企业出资者所有权与法人财产权相分离的现代企业制度的产权规范，又在政企分开的基础上，建立了科学的国有资产出资人制度和产权代表制度，解决了第三个层次的企业中，国有资产出资人“缺位”的问题。
上海市在构建社会主义市场经济体制中，积极探索国有资产管理新体制改革。1993年，成立了以市委、市政府主要领导和市政府各有关部门主要负责人组成的上海市国有资产管理委员会，建立起与深圳市的基本构架相同的“三个层次”的国有资产管理体制。
参照深圳、上海国有资产管理体制改革的经验，天津、河北、浙江、安徽、海南、青孩陕西先后成立了国有资产管理委员会，办事机构国资办与财政厅(局)合并；黑龙江、湖北、山东、江苏、内蒙古、福建、广东成立国有资产管理委员会，办事机构有的称国有资产管理中心，有的称国有资产管理小组。武汉、厦门、青岛等市也按“深沪”模式进行了国有资产管理体制的改革。
2．与“深沪”模式相似的辽宁“两委归一”、吉林“决策会议”、珠喊一委两局”模式。1999年底，辽宁省成立了省国有资产管理委员会，并与企业工委合署办公，即“两委归一”模式，省国资委专门负责省直经营性国有资产的管理。新组建的机构是国有资产的出资者，同时也是国有资产监管者，是将企业经营、监督的权利与责任统一于一身的独立的实体组织机构。以出资人的身份，从过去政府对企业的实物管理转变为价值管理，以确保国有资产的保值增值“两委归一”，即“两块牌子一套人马”，国有资产管理体制中管人、管资产和管监督的职权实现了统一。
1999年2月，吉林省采用非政府机构——“决策会议”模式，进行了“两级出资、三级架构”的国有资产管理体制的改革“两级出资”，第一级是国有资本营运决策会议，第二级则是资产营运机构“决策会议”对营运机构行使出资人职能，营运机构则对其所投资的企业行使资本的所有者职能“决策会议”与营运机构再加上营运投资的企业，三者共同构成了“三级架构”“决策会议”由分管该行业的副省长任主任，成员包括行业专家、学者及有关厅局负责人。作为向企业决策提供指导意见的非常设机构，“决策会议”根据需要不定期召开，其秘书处作为一个常设的咨询机构存在。2001年下半年，省委企业工委成立，负责企业领导班子的人选推选责任。工委将企业领导人选按1：2的比例向省委提出，省委通过后再提交给“决策会议”，“决策会议”最终决定由谁出任企业领导。企业工委掌握企业领导配备的初筛权，“决策会议”掌握了否决权“吉林省决策会议”模式的优点在于实现了政资、政企的分开，但不完整的是人事决定权。
珠海市委、市政府从珠海的实际出发，从1999年开始，建立了以企业工委、国经局、董事管理局，即“一委两局”管人与管事、管资产相结合的国有资产管理体制，并建立和完善了国有资产管理部门监管——资产营运机构运营——企业经营的“三层架构”“一委两局”的主要职能：(1)代表市政府作为国有资产出资人，行使国有资产占有、使用、处置、收益等权责，对国有资产保值增值承担责任。(2)负责市属企业党组织建设和领导班子建设，委派企业董事会成员和选择聘免经营班子成员，向国有企业委派

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