近年发展小城镇的经验及相关思考
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近年发展小城镇的经验及相关思考
2001-06-05
对“小城镇”有不同的界定，通常是指“建制镇”，也有时将集镇包括在内或泛指所有乡镇。1978年底我国有建制镇2173个，1999年底增加到19756个，平均3万多农村人口拥有一个建制镇。居住在镇区的人口1998年底为1.7亿人，其中非农业人口1.25亿人。在建制镇以外，全国还有近3万个集镇，居住人口5000多万人。
近20年来，建制镇数量的年均增长速度是改革开放以前的2.5倍；镇平均人口规模增长了2.2倍；近10年吸纳农业富余劳动力约1亿人。但是，发展中也存在问题，主要是规模仍然偏小、规划起步晚、基础设施落后、管理力度不够、经济动力不足、政策不配套等，被称为“低”、“小”、“散”、“弱”、“慢”。针对突出矛盾，一些省、市的小城镇综合改革试点着重对县域布点和村镇建设重新规划、调整。
1.撤并乡镇和村庄，提高集聚程度。这项工作在省、地、县、乡4级行政区规模上都有试验。
调整区划、撤并乡镇作为建设小城镇的成功经验，正在加以推广。目前全国有18个省、自治区、直辖市进行或准备进行较大范围的撤并乡镇工作。
民政部正在修订1984年颁布实施的设镇标准，人口规模和经济发展水平等指标要求将大幅度提高。从全国看，提高集聚程度确有必要。第一次全国农业普查数据显示，1996年全国16216个建制镇平均每镇人口4518人。镇区人口4000人以下的占65％。镇区人口1万人以上镇的虽然仅占小城镇总数的8.4％，但占镇区人口总数的36％，占非农人口总数的40％。建设部的数据显示，1998年全国县城以下建制镇、集镇和村庄的平均人口规模分别为6418人、2023人、229人。平均用地规模分别是95.8公顷、32.2公顷、3.9公顷。村镇规模与人均用地存在一定反比关系。
相关的思考：一是设镇和镇升格为市有全国统一的标准和审批程序，但是在撤并乡镇方面还缺少统一的法规依据。撤并决策多出自一届市县级政府，有可能出现不同程度的短期行为或盲目性。乡镇撤并适合由哪一级统筹值得考虑。
二是撤并乡镇和村庄作为一种行政推动方式，会产生可观的经济社会成本，如果在条件不具备时“揠苗助长”， 反而会抑制经济活力。小城镇建设中应当尊重市场主体的选择，主要靠利益机制吸引生产要素流向城镇。
三是现存乡镇有着长期历史沿革，撤并乡镇过程中涉及地界、资产、负债、人事、机构等复杂事项，乡镇居民和村民切身利益受到多种影响，需要重视撤并工作和社会稳定的关系。尤其是目前乡镇政府和村级集体组织负债较普遍，如果因撤并变成无头帐，可能造成严重后果。
2.抓紧制订城镇建设规划，弥补薄弱环节。各级地方政府普遍强调，城镇体系规划和建设规划是发展小城镇的龙头；在经济扩张较快的城镇，规划又是薄弱环节，更有必要抓紧制订。小城镇规划一般包括城镇化发展速度、县（市）域城镇体系、城镇自身建设等方面内容。
城镇化整体速度目标多出自省一级。
全面制订分层次的城镇体系规划是近期省、市、县级政府发展小城镇工作的重点。规划中具有共性的特点：一是从省一级到一般镇，4－5个层次都强调各自的整体性，层层规划；二是把扩大建成区规模作为一项重要内容；三是对城镇街区设施和建筑物布局规划较细，涉及社会发展内容时比较笼统；四是有模仿大城市格局的倾向，对联系本地及本镇的特点、条件重视不够。
各地提出的规划原则和经验主要有：第一，建设要有章法，“统一规划，合理布局、科学论证、综合开发、配套建设”。
第二，不留历史遗憾，“高起点规划，高标准建设，高效能管理”。
第三，加强后续管理，“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，管理一个法”。镇域规划不仅包括城镇，也包括农村，如村庄布点规划、农田保护规划等。
第四，在实施规划方面，一是机制创新，提出“设施共建，资源共享，环境共保”的原则，面向社会筹集建设资金。二是量化指标。三是突出领导责任。
相关的思考：一是应防止规划工作和小城镇的发展速度脱节。各地的经济水平差异很大，规划过迟和过粗固然不行，超前和贪大求全的倾向也需注意。首先，政府部门可能为追求政绩产生浮夸，有的镇建成区仅有1万多人，规划面积达到15平方公里。镇与镇之间还产生攀比，经济实力雄厚的小城镇，热衷于规划建设投资数千万元的体育馆、学校、公园和投资上亿元的医院，但由于人口规模过小，很难充分利用。山东省某镇医院日门诊量最少时仅8人次。其次，难免浪费财力。一些乡镇的发展缺乏经济基础，规划完成后即束之高阁，几年后再重新做过，而仅一个沙盘即需20万元。再者，以县域为单位规划城镇布局，缺少宏观合理性，大县重点规划发展3－6个镇，小县发展1－3个镇的设计往往脱离了生产要素集聚和流动的客观要求。最后，预留的发展空间普遍偏少。
二是应注意政府行为过度的问题。首先要防止急功近利倾向，目前由新规划引起的大拆大建比较多，背离了城镇发展的渐近性规律。其次要防止新增政企不分弊端，小城镇建设引入市场机制时涉及较多公共部门，还需要抓紧事业单位的配套改革。再次要减少政出多门现象，目前土地、交通、电力、邮电、市政等管理部门往往缺少协调。
三是城镇规划需要更好地体现法治原则。首先，规划中切实提高科学技术规范的地位和约束力。其次，重视规划的法律稳定性，避免一换班子就换规划的体制弊端。再次，除了倡导专家论证制度外，还需要有来自社会的意见渠道和民主监督机制，以防范专家意见受制于部门利益。增加公开性也有助于使规划获得居民的广泛支持。九届人大四次会议期间,有代表提出,要用民主的观点建设小城镇。
深化户籍制度和土地管理制度改革
小城镇的兴起是农村经济社会变革的一个大趋势。部分农民脱离土地从事非农产业，既是追求自身利益的理性选择，又起到沟通城乡经济，加快农村发展的作用。1999年全国农村从事非农产业的就业人数已达到1.38亿人，占农村劳力比重为29％左右。为了吸引他们进入城镇，各地从实际出发，进行制度改革和试验。有些新的制度已酝酿成熟，正在陆续出台。
1.户籍制度和相关的福利制度、计划生育制度的调整。1997年6月国务院批转公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》，放宽了农民移居小城镇的限制条件。在两年期间，试点镇共办理小城镇户口54.4万人，平均每镇1400余人。户籍改革确立的主要原则：一是坚持自愿；二是以户为单位；三是严格把握落户条件和审批程序。农民落户小城镇的基本条件是:在城镇有合法固定住所；有稳定的职业或生活来源。有些地方还要求居住期满一年或两年。各省抓的试点镇户籍改革也已经铺开,例如浙江省”九五”期间共有40余万农民转为小城镇户口。
农业人口转为非农业人口的主要方式，一种是被划入城镇建成区或城市近郊区的村庄，凡符合条件的村民一次性集中转为城镇户口；大致包括三种户型：本地农户、自理口粮户、外来的长期暂住户。第二种是农民家庭自发迁移落户到小城镇。在政策操作上，有三种划分：投资性、技术性和劳务性的移居。投资性移居在东部地区的条件一般是投资10万元以上或购买商品房80平方米建筑面积以上，可以办理本人及随同生活的直系亲属户口迁移。技术移居一般是指具有大专以上学历的人员，在本地就业者可以优先落户。劳务移居方面，本地人（本县、市）和外来农户受到不同对待。目前，各地政府对吸引本地农户进入小城镇比较积极，因为有利于提高当地人均收入水平。在收取落户费或增容费方面情况不一，2000年后省一级的户籍改革文件一般都规定取消落户小城镇的收费，但仍有不少县（市）在办理小城镇户口时继续收取或变相收取增容费。
农民落户小城镇后，按有关文件规定可享受与当地城镇居民相同的福利待遇。包括子女就近入学不得加收费用；符合条件参军者享受城镇户口军人优抚待遇；在企业招工时有相同就业机会;失业者享受失业风险津贴和最低生活保障待遇等。但由于小城镇的社会保障项目普遍不全，实际上更接近农村以家庭保障为主的状况，所以小城镇户口附带的福利很少。近年有些经济基础好的小城镇开展了某些社会保障项目。
农民转为城镇户口以后，多数地方在计划生育政策上规定了一个过渡期，有条件地执行原在农村的生育指标。也有的地方规定农民落户小城镇后原计划生育政策不变。
相关的思考：一是小城镇户籍作为介于乡村与城市之间的过渡，还是等同于的城市户籍制度？一些地、县级城市已出台新的户改措施，还有的城市在酝酿以身份证管理取代户籍制度。如果想让小城镇加快人口聚集，似应有比城市更低的门槛。
二是随着户籍管制放松和城市社会福利的减少，有相当部分农民尤其是城郊农民不愿转为城镇户口，以使承包地、宅基地和“二胎指标”更为保险，如何用利益机制引导这部分农民脱离农村，是一个现实难题。
三是跨省流动人口中打工者占大多数，但是小城镇对外地劳务移民基本未开放。“固定职业和住所”的条件若在操作中不加放宽，取消居住年限和数量指标没有多大实际意义。能否实现普通民工的迁移是小城镇发展的关键因素。
2．农民承包土地流转和城镇建设用地制度的调整。尽管原户籍改革试点政策规定进镇落户的农民不再保留原承包地和宅基地，实际上多数小城镇户籍改革都作了变通：务工经商的农民落户小城镇，原承包土地使用权可以保留不变，允许自由转让、转包或转租，同时承担相应农业义务。对本人要求放弃的土地，由村委会收回，原农户也不再承担农业义务。进镇农户原有的宅基地也予保留,有些地方允许农民带退宅还耕指标进入小城镇，置换一定的住宅面积。新的政策精神肯定了上述做法，即原农户可以保留土地使用权并允许流转。
小城镇建设
2001-06-05
对“小城镇”有不同的界定，通常是指“建制镇”，也有时将集镇包括在内或泛指所有乡镇。1978年底我国有建制镇2173个，1999年底增加到19756个，平均3万多农村人口拥有一个建制镇。居住在镇区的人口1998年底为1.7亿人，其中非农业人口1.25亿人。在建制镇以外，全国还有近3万个集镇，居住人口5000多万人。
近20年来，建制镇数量的年均增长速度是改革开放以前的2.5倍；镇平均人口规模增长了2.2倍；近10年吸纳农业富余劳动力约1亿人。但是，发展中也存在问题，主要是规模仍然偏小、规划起步晚、基础设施落后、管理力度不够、经济动力不足、政策不配套等，被称为“低”、“小”、“散”、“弱”、“慢”。针对突出矛盾，一些省、市的小城镇综合改革试点着重对县域布点和村镇建设重新规划、调整。
1.撤并乡镇和村庄，提高集聚程度。这项工作在省、地、县、乡4级行政区规模上都有试验。
调整区划、撤并乡镇作为建设小城镇的成功经验，正在加以推广。目前全国有18个省、自治区、直辖市进行或准备进行较大范围的撤并乡镇工作。
民政部正在修订1984年颁布实施的设镇标准，人口规模和经济发展水平等指标要求将大幅度提高。从全国看，提高集聚程度确有必要。第一次全国农业普查数据显示，1996年全国16216个建制镇平均每镇人口4518人。镇区人口4000人以下的占65％。镇区人口1万人以上镇的虽然仅占小城镇总数的8.4％，但占镇区人口总数的36％，占非农人口总数的40％。建设部的数据显示，1998年全国县城以下建制镇、集镇和村庄的平均人口规模分别为6418人、2023人、229人。平均用地规模分别是95.8公顷、32.2公顷、3.9公顷。村镇规模与人均用地存在一定反比关系。
相关的思考：一是设镇和镇升格为市有全国统一的标准和审批程序，但是在撤并乡镇方面还缺少统一的法规依据。撤并决策多出自一届市县级政府，有可能出现不同程度的短期行为或盲目性。乡镇撤并适合由哪一级统筹值得考虑。
二是撤并乡镇和村庄作为一种行政推动方式，会产生可观的经济社会成本，如果在条件不具备时“揠苗助长”， 反而会抑制经济活力。小城镇建设中应当尊重市场主体的选择，主要靠利益机制吸引生产要素流向城镇。
三是现存乡镇有着长期历史沿革，撤并乡镇过程中涉及地界、资产、负债、人事、机构等复杂事项，乡镇居民和村民切身利益受到多种影响，需要重视撤并工作和社会稳定的关系。尤其是目前乡镇政府和村级集体组织负债较普遍，如果因撤并变成无头帐，可能造成严重后果。
2.抓紧制订城镇建设规划，弥补薄弱环节。各级地方政府普遍强调，城镇体系规划和建设规划是发展小城镇的龙头；在经济扩张较快的城镇，规划又是薄弱环节，更有必要抓紧制订。小城镇规划一般包括城镇化发展速度、县（市）域城镇体系、城镇自身建设等方面内容。
城镇化整体速度目标多出自省一级。
全面制订分层次的城镇体系规划是近期省、市、县级政府发展小城镇工作的重点。规划中具有共性的特点：一是从省一级到一般镇，4－5个层次都强调各自的整体性，层层规划；二是把扩大建成区规模作为一项重要内容；三是对城镇街区设施和建筑物布局规划较细，涉及社会发展内容时比较笼统；四是有模仿大城市格局的倾向，对联系本地及本镇的特点、条件重视不够。
各地提出的规划原则和经验主要有：第一，建设要有章法，“统一规划，合理布局、科学论证、综合开发、配套建设”。
第二，不留历史遗憾，“高起点规划，高标准建设，高效能管理”。
第三，加强后续管理，“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，管理一个法”。镇域规划不仅包括城镇，也包括农村，如村庄布点规划、农田保护规划等。
第四，在实施规划方面，一是机制创新，提出“设施共建，资源共享，环境共保”的原则，面向社会筹集建设资金。二是量化指标。三是突出领导责任。
相关的思考：一是应防止规划工作和小城镇的发展速度脱节。各地的经济水平差异很大，规划过迟和过粗固然不行，超前和贪大求全的倾向也需注意。首先，政府部门可能为追求政绩产生浮夸，有的镇建成区仅有1万多人，规划面积达到15平方公里。镇与镇之间还产生攀比，经济实力雄厚的小城镇，热衷于规划建设投资数千万元的体育馆、学校、公园和投资上亿元的医院，但由于人口规模过小，很难充分利用。山东省某镇医院日门诊量最少时仅8人次。其次，难免浪费财力。一些乡镇的发展缺乏经济基础，规划完成后即束之高阁，几年后再重新做过，而仅一个沙盘即需20万元。再者，以县域为单位规划城镇布局，缺少宏观合理性，大县重点规划发展3－6个镇，小县发展1－3个镇的设计往往脱离了生产要素集聚和流动的客观要求。最后，预留的发展空间普遍偏少。
二是应注意政府行为过度的问题。首先要防止急功近利倾向，目前由新规划引起的大拆大建比较多，背离了城镇发展的渐近性规律。其次要防止新增政企不分弊端，小城镇建设引入市场机制时涉及较多公共部门，还需要抓紧事业单位的配套改革。再次要减少政出多门现象，目前土地、交通、电力、邮电、市政等管理部门往往缺少协调。
三是城镇规划需要更好地体现法治原则。首先，规划中切实提高科学技术规范的地位和约束力。其次，重视规划的法律稳定性，避免一换班子就换规划的体制弊端。再次，除了倡导专家论证制度外，还需要有来自社会的意见渠道和民主监督机制，以防范专家意见受制于部门利益。增加公开性也有助于使规划获得居民的广泛支持。九届人大四次会议期间,有代表提出,要用民主的观点建设小城镇。
深化户籍制度和土地管理制度改革
小城镇的兴起是农村经济社会变革的一个大趋势。部分农民脱离土地从事非农产业，既是追求自身利益的理性选择，又起到沟通城乡经济，加快农村发展的作用。1999年全国农村从事非农产业的就业人数已达到1.38亿人，占农村劳力比重为29％左右。为了吸引他们进入城镇，各地从实际出发，进行制度改革和试验。有些新的制度已酝酿成熟，正在陆续出台。
1.户籍制度和相关的福利制度、计划生育制度的调整。1997年6月国务院批转公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》，放宽了农民移居小城镇的限制条件。在两年期间，试点镇共办理小城镇户口54.4万人，平均每镇1400余人。户籍改革确立的主要原则：一是坚持自愿；二是以户为单位；三是严格把握落户条件和审批程序。农民落户小城镇的基本条件是:在城镇有合法固定住所；有稳定的职业或生活来源。有些地方还要求居住期满一年或两年。各省抓的试点镇户籍改革也已经铺开,例如浙江省”九五”期间共有40余万农民转为小城镇户口。
农业人口转为非农业人口的主要方式，一种是被划入城镇建成区或城市近郊区的村庄，凡符合条件的村民一次性集中转为城镇户口；大致包括三种户型：本地农户、自理口粮户、外来的长期暂住户。第二种是农民家庭自发迁移落户到小城镇。在政策操作上，有三种划分：投资性、技术性和劳务性的移居。投资性移居在东部地区的条件一般是投资10万元以上或购买商品房80平方米建筑面积以上，可以办理本人及随同生活的直系亲属户口迁移。技术移居一般是指具有大专以上学历的人员，在本地就业者可以优先落户。劳务移居方面，本地人（本县、市）和外来农户受到不同对待。目前，各地政府对吸引本地农户进入小城镇比较积极，因为有利于提高当地人均收入水平。在收取落户费或增容费方面情况不一，2000年后省一级的户籍改革文件一般都规定取消落户小城镇的收费，但仍有不少县（市）在办理小城镇户口时继续收取或变相收取增容费。
农民落户小城镇后，按有关文件规定可享受与当地城镇居民相同的福利待遇。包括子女就近入学不得加收费用；符合条件参军者享受城镇户口军人优抚待遇；在企业招工时有相同就业机会;失业者享受失业风险津贴和最低生活保障待遇等。但由于小城镇的社会保障项目普遍不全，实际上更接近农村以家庭保障为主的状况，所以小城镇户口附带的福利很少。近年有些经济基础好的小城镇开展了某些社会保障项目。
农民转为城镇户口以后，多数地方在计划生育政策上规定了一个过渡期，有条件地执行原在农村的生育指标。也有的地方规定农民落户小城镇后原计划生育政策不变。
相关的思考：一是小城镇户籍作为介于乡村与城市之间的过渡，还是等同于的城市户籍制度？一些地、县级城市已出台新的户改措施，还有的城市在酝酿以身份证管理取代户籍制度。如果想让小城镇加快人口聚集，似应有比城市更低的门槛。
二是随着户籍管制放松和城市社会福利的减少，有相当部分农民尤其是城郊农民不愿转为城镇户口，以使承包地、宅基地和“二胎指标”更为保险，如何用利益机制引导这部分农民脱离农村，是一个现实难题。
三是跨省流动人口中打工者占大多数，但是小城镇对外地劳务移民基本未开放。“固定职业和住所”的条件若在操作中不加放宽，取消居住年限和数量指标没有多大实际意义。能否实现普通民工的迁移是小城镇发展的关键因素。
2．农民承包土地流转和城镇建设用地制度的调整。尽管原户籍改革试点政策规定进镇落户的农民不再保留原承包地和宅基地，实际上多数小城镇户籍改革都作了变通：务工经商的农民落户小城镇，原承包土地使用权可以保留不变，允许自由转让、转包或转租，同时承担相应农业义务。对本人要求放弃的土地，由村委会收回，原农户也不再承担农业义务。进镇农户原有的宅基地也予保留,有些地方允许农民带退宅还耕指标进入小城镇，置换一定的住宅面积。新的政策精神肯定了上述做法，即原农户可以保留土地使用权并允许流转。
小城镇建设
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