论地方立法准备阶段应坚持的基本原则

论地方立法准备阶段应坚持的基本原则

       摘要：地方立法准备阶段坚持党的领导原则主要体现在两个方面。坚持法制统一原则要注意从纵向和横向两个角度来解决问题。坚持服务大局原则要着眼于构建和谐社会的大局。坚持立法民主原则有其客观的判断标准。条件成熟原则主要包含3个方面的含义。突出重点原则就是要使制定出的法律、法规能够更好地为经济建设中心服务。坚持地方特色原则的主要内容是要尊重地方客观实际。坚持立、改、废并重原则是维护法制统一、充分发挥法律作为社会关系调整器作用的要求。 

       关键词：地方立法；立项与起草；基本原则 

　　【正文】 
　　地方立法准备阶段，一般是指地方立法在提出法案前所进行的有关立法活动阶段。其内容主要有两项：一是地方性法规的立项（包括立法规划与计划），二是地方性法规草案的起草。立项与起草的最终结果将直接为进入正式阶段的立法运作服务，其目的是为了提高立法质量和立法效率。“立法的准备程序，虽然处于正式立法程序之外，但是在我国往往决定了众多立法的命运，也就是说在一项立法正式提交审议之前其命运就已基本被定夺。正因为如此，立法准备程序在我国逐渐获得了相对独立的价值和地位”[1]。为此，必须坚持如下基本原则。 

　　一、坚持党的领导的原则 
　　党的领导是地方立法准备阶段应坚持的首要原则。要把党对国家事务的主张变成体现国家意志、人民意志的法律和决定，必须从立法准备阶段就要予以重视，以实现党通过国家机关依照宪法和法律来管理国家。坚持党在地方立法准备阶段的领导地位，应特别注意两个方面的问题。 
　　第一，要区别党在立法正式程序与立法准备程序中的不同作用。在立法正式阶段，党要在宪法、法律范围内活动，严格依照宪法、立法法等有关规定来进行立法工作；但是在立法准备阶段，特别是在地方立法规划（计划）的编制阶段，要充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，围绕地方党委的中心工作进行，把党的路线、方针、政策贯彻到地方立法之中。具体来说，一方面，地方党委根据一定时期的中心工作和预期工作目标，积极地向人大提出立法建议；另一方面，人大在编制地方立法规划（计划）时要紧紧围绕地方党委的中心工作进行。同时，起草地方性法规时应积极反映地方党委的中心工作精神，为地方党委顺利开展中心工作提供法制保障打下基础，为把党的意志上升为国家意志提供机制上的保证。 

　　第二，要区别党的集体决定与党的个别领导人的行为。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”该决定为在地方立法准备阶段处理集体决定与党的个别领导人的行为提供了新的政策依据。党总揽全局、协调各方必须遵循党的集体领导和依程序办事，维护自己参与程序的严肃性和权威性，不能任意改变程序的结果。通过正当程序做出的决定才是党的集体决定，而在程序之外的决定就是个人的意见。 

　　二、坚持法制统一的原则 
　　中央和地方之间的矛盾在法制建设领域主要表现在国家有没有统一的法制。关于法制不统一的危害，列宁曾经指出：“如果我们不坚决实行这个确立全联邦统一法制所必需的最起码的条件，那就根本谈不上什么维护和创立文明了”[2]，因此“法制只能有一个。否则既无文明，又无政治常识”[3]。建国之初，在总结立法权过于分散、法制相互矛盾的教训和经验基础上， 1954年宪法规定只有全国人民代表大会拥有国家立法权。在宪法实际运作过程中，我国又强调在不违背中央方针的条件下，按照实际情况和工作需要，地方也可以搞章程、条例、办法，“我们要统一，也要特殊……这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的特殊”[4]。 
　　在立法活动中，法制统一原则要求以宪法为根本的活动准则，具体内容就是坚持立法思想的统一，找准法律法规中的矛盾焦点并作出合理、科学的界定，杜绝带有明显保护主义色彩的部门、行业和地方的“办法”、“措施”等；就是坚持立法权力的统一，重视对立法权的配置及其立法权的正确行使，防止越权立法、越位设置法律责任；就是坚持法律效力的统一，使制定出来的法律法规对建立和谐统一的社会主义法律体系起重要作用，禁止损害社会主义法制权威和尊严行为的存在。在经过调查研究、分析比较和科学论证，进行立法预测的基础上，立法立项不仅要对每一具体立法项目的可行性进行认真研究后才能作出决定，而且还要从全局上对整个立法的发展趋势和前景作出正确的判断，在总体上做好统筹兼顾，确保社会主义法律体系内部的和谐一致。鉴于立法准备程序在我国的特殊性，从纵向上需要解决好上位法与下位法之间的衔接配套问题，避免产生下位法照抄照搬上位法、下位法抵触上位法等弊端；从横向上讲，需要解决好同一位阶上的地方性法规相互之间的协调一致的问题，避免产生相互交叉和相互冲突。 

　　三、坚持服务大局的原则 
　　由于立法涉及各方面的利益和实际需要，因此在立法准备阶段就要顾全大局，做好统筹兼顾、合理安排。但不同部门和不同人群基于自身利益的考虑，在立项与起草的有关问题上常常看法不同，甚至会发生激烈的争议。在立项问题上，对列入立法规划（计划）的不同项目，各有不同的主张、建议和依据；有时即使对同一个立法项目是否列入立法规划（计划）也有不同的主张、建议和依据；有时对都同意列入立法规划（计划）的立法项目，是把它作为审议项目、预备项目还是调研项目也有不同的看法。在起草问题上，人们的争论会更多、会更激烈，“立法中涉及权力的事，当仁不让；涉及权利的事，决不相让；涉及银子的事（指收费等），死活不让；涉及尽义务、负责任的事，安全礼让”[5]。说到底，他们欠缺的是大局意识。大局意识能正确体现国家意志和人民意愿，有利于维护和发展国家和人民的全局利益、长远利益、根本利益。只有这些利益得到保障，个人利益、集体利益、局部利益的保护和发展才有基础和保障。 
　　那么，当前的大局是什么？地方立法准备阶段如何顾全大局？在总结我国社会主义建设的实践经验和借鉴别国经验的的基础上，根据全面建设小康社会的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我党在强调继续坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力基础上，又提出了构建包括民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处等内容在内的社会主义和谐社会。这就是当前的大局，即落实科学发展观，在不断解放和发展生产力的同时，构建社会主义和谐社会。在地方立法准备阶段，坚持服务大局原则，就是把立项与起草的着力点放在围绕以经济建设为中心上，不断促进经济发展和社会进步，充分发挥其帮助构建完备法律体系的功能，促使做好立法工作，使立法臻于科学化，为构建社会主义和谐社会提供法制服务。 

　　四、坚持立法民主的原则 
　　国家终极权力行使“最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果，而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物”[6]。在法制建设领域，这个产物就体现为整体意志的法律法规。衡量立法质量的高低，不仅要看立法技术水平的高低，还要看立法所体现的公平、正义的价值取向，更重要的是看立法是否为民，是否真正体现人民意志和最大多数人的最大利益的保护。经过立法民主环节，我们才有可能制定出高质量的法律法规。 
　　人民行使包括立法权在内的国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，这是人民实现人民当家做主地位的基本路径。立法规划（计划）是各级人大关于立法的设想和部署，同样要体现人民的意志和对人民利益的保护，即努力做到立法项目是否能够最大限度地体现民主的意志和愿望，是否能够促进社会公平、公开、公正价值的实现，是否体现本地方绝大多数公民的整体利益和长远利益，是否有对特定集团、组织、个人或其他主体利益的偏袒。在立法准备阶段，坚持民主原则，主要是坚持程序方面的民主性，既包括编制立法规划（计划）的民主性，又包括起草法规草案的民主性。这就要求按照法定的立法程序，通过代议制民主、直接民主、协商民主等形式，由人大专门机关行使立法权。其中，发挥民众和专家等的直接参与作用，特别是使用具有协商、沟通和说服功能的听证机制和健全对地方立法公共讨论的空间等现代民主程序，更是立法民主的生动体现。

　　五、坚持条件成熟的原则 
　　随着全面建设小康社会事业的蓬勃发展，立法建议项目很多，并且这些立法建议都有一定道理或依据。为此，在地方立法准备阶段，就要在需要与可能之间进行分析研究基础上，对立法建议项目作出妥善的规划和安排，按照立法条件的成熟状况列为审议、预备或调研项目，或者决定不予立项，有步骤、有分别地展开起草工作，使立法能够很好地满足全面建设小康社会的客观需要。否则，就会制约该项事业的健康发展。在看到社会各方面需要立法的同时，还要看到满足这种需要的可能性，要把需要和可能两者之间相互联系起来进行研究解决。如果只强调对立法的需要，而不考虑可能，结果立法规划（计划）安排的立法项目很多，而立法实际工作所需要的人力、物力和时间都不允许，那么其结果必然是一些立法项目往往难以完成。 
　　这里，地方立法准备阶段所说的条件成熟